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國資報告:國企在粵港澳大灣區空間一體化中的作用

文章來源:《國資報告》雜志  發布時間:2020-08-11

粵港澳大灣區經濟空間一體化各種所有制關聯結構相較于世界其他大灣區具有其他大灣區所不具有的特殊性和復雜性,尤其是在考慮到經濟空間一體化關聯性上,需要考慮到香港和澳門的影響。

國企空間拓展的機理

2013年以前,粵港澳大灣區國企空間拓展能力的差異性時大時小,處于波動狀態,但總體波動幅度并不大。這說明,2013年以前粵港澳大灣區9市國企能力的發展缺乏國家相應政策支持,大部分依靠地方政府發展策略。

廣州、深圳為主的城市國企資本雄厚、國企人才眾多、國企環境優越,又與國際接軌,對外學習和交流水平高,汲取國外先進技術,作為我國對外開放和經濟全球化的先鋒城市,地方政府對國企改革發展和參與當地建設十分重視,對國企質量的要求也十分嚴格。因此,粵港澳大灣區國企導向性參與空間拓展的核心城市基本以廣州、深圳為主。其他城市在發展過程中,對國企拓展能力的重視程度出現很大差異。比如,中山、珠海、東莞等城市對國企能力越來越重視,而灣區兩側其他城市依然不注重國企發展。中山、珠海、東莞等城市國企拓展能力的積極提升,伴隨著灣區兩側及腹地對國企拓展能力發展的懈怠,形成粵港澳大灣區國企空間拓展能力的集中度時高時低。

從2013年到2014年,粵港澳大灣區國企拓展能力的差異性逐漸增大。2014年是黨的十八大后全面深化改革之年。廣東省國企監管部門抓住經濟新常態的機遇,推動國企改革發展進入新階段。2014年廣東省國企績效居全國前列,其中廣州、深圳、中山、珠海、東莞等城市更是加快國企改革發展的步伐,資產和效益都居全國前列。由于廣州、深圳、中山、珠海、東莞等核心城市的國企拓展能力進一步超過其他城市,因此,2014年粵港澳大灣區國企拓展能力的差異性大幅度上升。

2016年開始至今,粵港澳大灣區國企拓展能力的差異性在逐漸縮小。2015年,國家在“一帶一路”背景下首次提出構建粵港澳大灣區的藍圖,無論從政策還是資本上都給予大灣區發展更多支持。尤其是佛山、江門、惠州等極具發展潛力的城市,國家對其高新技術產業加大投資,鼓勵新產品的研發。此外,鼓勵港澳地區的產學研合作,加大港澳高校同國內外高校的交流,努力營造港澳的科研氛圍,國有資本大量投入港口、機場、輕軌、航道和核電,灣區內地逐漸形成廣州、深圳為主的國企空間拓展發展核心區,對周圍城市國企拓展能力發展起到正向溢出作用。因而,2016年至今粵港澳大灣區各市的國企拓展能力差異水平呈下降趨勢。

粵港澳大灣區國企空間拓展集聚分析

空間分布上,國企空間拓展集聚主要分布在粵港澳大灣區兩側,國企空間拓展集聚主要有深圳、廣州等城市。

2007-2013年間,粵港澳大灣區沒有出現國企發展的核心區。盡管深圳、廣州一直以來國有資產總額在全國都排在前列,因此在2016年以前定性為高國企能力城市;另一方面,深圳、廣州與周圍城市經濟差距離較大,在資金、技術、人才、管理等方面都占據絕對優勢,難免產生虹吸效應,使得深圳、廣州國企拓展能力超越大灣區其他城市,在港口、機場、航道、科技創新扮演主導性角色。深圳、廣州從2007-2016年一直是自身國企能力比較強的城市,對周圍其他城市產生明顯的正向溢出效應。如深圳的周圍主要有香港和東莞兩個城市。從地理距離的角度看,深圳與東莞更為接近,與東莞即使存在國企能力的空間效應,大多也表現為虹吸效應,即東莞的國企要素向深圳流動。而香港的重心始終放在房地產、金融、進出口貿易和旅游四大產業上,在2015年國家提出建設粵港澳大灣區的構想之前,港方吸收深圳國企要素始終不是香港政府的主要任務。兩地雖然距離也較近,GDP也接近,但國企要素的正向溢出效應卻不明顯。佛山GDP在粵港澳大灣區排在前列,但國企拓展能力卻不如廣州、深圳等城市,主要有兩方面原因。一方面,佛山被肇慶、江門、廣州、中山四個城市包圍,國企要素流動空間大,而廣州作為省會城市,對佛山會產生虹吸效應;另一方面,佛山主要產業為陶瓷業、紡織業等民營企業,國有企業改革發展水平低。中山同佛山一樣,受到廣州的虹吸效應,在2010年轉為雙低城市,中山民營企業的發展,國企拓展能力弱。珠海一方面得益于與中山的國企資源交流,另一方面,珠海作為一個沿海城市,國家及當地政府支持和鼓勵珠海國企發展,在國企要素溢出上效應越來越強。

惠州、肇慶、江門在國企資本、國企人才、國企資源三個方面都沒有優勢,惠州與其周圍廣州、深圳、東莞經濟距離較大,難以形成正向溢出效應;肇慶居于廣東省內陸地區,同佛山經濟距離大,發展產業單一。這三個城市需要高國企拓展能力城市的帶動。

本報告依據粵港澳大灣區9個城市國企能力的空間集聚圖,對未來粵港灣大灣區一體化國企拓展能力的集聚趨勢做出推測。東莞依靠自身國企能力的發展,以及周圍城市的正向溢出,在未來的發展趨勢中勢必會轉變為,與廣州、深圳、珠海形成灣區國企拓展能力的核心區。同時,灣區西部,珠海、廣州會直接帶動佛山、中山、江門國企拓展能力的發展;大灣區東部,廣州、深圳、東莞會直接帶動惠州國企能力的發展。隨著香港、澳門發展理念的轉變,對國企要素吸納的不斷重視,與內地國企交流的不斷加強,在未來粵港澳大灣區發展中,國企和國有資本發揮出要素導向性拓展的更大作用。

粵港澳大灣區國企空間拓展溢出分析

粵港澳大灣區國企拓展能力空間溢出效應分為直接效應和間接效應。

從直接效應來看,粵港澳大灣區9市國企空間拓展對其自身國企拓展能力的溢出效應具有正向作用,良好的國企空間拓展能夠加快粵港澳大灣區本地基礎設施建設、科技創新、宜居宜業和服務業的發展。大灣區中心區域城市擁有良好的國企資源平臺、優良的基礎建設投入、政府對國企改革發展的足夠重視以及優秀的人才隊伍,對粵港澳大灣區的一體化的提升十分有利,對周邊其他城市的國企拓展能力提升也有顯著的正向溢出效應。政府重視程度對本地國企拓展能力的影響最大,這就很好地解釋了澳門、香港等城市擁有雄厚的資本、環境,資本主義的經濟制度下政府對國有要素的排斥,公有企業空間拓展能力能力卻一般的原因。因為缺少資金且收益低,非民營企業在大灣區大型基礎設施建設活動也就無法開展,也就無法形成在大灣區的引導性和效益溢出。在大灣區所有的空間拓展中,只有市場化程度和競爭性程度高的領域,國企空間拓展能力呈現負向影響,這可能是由于國企與民企存在著較大管理、機制、資金、規模和效率等差異,在初期可能表現為擠出效應而非正向溢出效應。

從間接效應來看:大灣區某城市國企拓展能力環境良好,對其他城市有明顯的正向影響,會帶動城市之間國企要素的流動,增加兩個城市國企之間相互學習,相互交流的機會,從而在兩個城市國企之間產生正向影響。由于某城市的國有資本投入水平高,就會設立更多的基金,承擔更多的基礎工程,主導和提出項目,這樣有助于大灣區不同城市國企之間交流和資源共享,從而產生正向溢出效應,從而提高本市自身國企空間拓展能力。

整個粵港澳大灣區,乃至粵港澳大灣區一體化最大的問題就是區域經濟發展中存在著經濟制度異質性,這種異質性又是在發展的進程中不斷變化的,大灣區國有資產作為全國國有資產總量主要聚集地,對整個區域內部的經濟關聯結構產生何種導向性影響以及對其影響機制的探究將是解決經濟制度異質性的關鍵所在。

結論與建議

1.結論

考察粵港澳大灣區創新能力的空間效應,得出主要結論如下:

第一,粵港澳大灣區的國企空間拓展能力僅有2016年的深圳、廣州和珠海處在雙高的位置上,佛山、惠州、肇慶、東莞和江門則均長期處于低位,處于雙低位的城市數量明顯多于處于雙高區域的城市數量,這說明粵港澳大灣區的國企空間拓展能力和導向性有待進一步提升。其次,深圳、廣州、珠海自身國企空間拓展能力較高,而與其經濟水平類似的城市的國企空間拓展能力卻較低,說明在大灣區沒有很好的形成國企空間拓展能力的導向性影響;而經濟發展水平高的香港、澳門對國企要素利用較低,沒有很好的形成國企要素和資源的交流與吸收。大灣區中心深圳、廣州有望形成國企空間拓展能力發展的核心區,在粵港澳大灣區空間一體化中,發揮主導性作用,最終形成大灣區中心區域國企空間拓展能力大于大灣區兩側的局面。

第二,通過對粵港灣大灣區一體化演變進程相關數據的回歸分析,發現近幾年隨著國企改革發展的推進,影響粵港澳大灣區一體化的國企空間拓展能力的溢出效應比較明顯。國企改革、國企混改、資金投入以及政府重視程度和投入水平都通過了粵港澳大灣區一體化演進不同階段和水平的顯著性檢驗,表現的相關系數都為正,說明對9個城市的國企空間拓展能力產生明顯的正向溢出效應;通過對大灣區一體化演變相關文獻的總結,發現大灣區一體化初期對民營和外資形成對大灣區國企空間拓展的擠出效應。

2.政策建議

首先,優化粵港澳大灣區國企能力的空間格局,推動城市群協同發展。

一體化的粵港澳大灣區是我國建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體,是未來我國國企能力“彎道超車、換道超車”的主賽場。作為經濟規模、國企能力和國有資本都處在優勢地位的粵港澳大灣區,作為出資人的各級政府應該強化9市國企與港澳之間利用國企要素的聯動關系,縮小各城市國企拓展能力發揮和引領的空間差距,促進粵港澳大灣區一體化協同發展。應該充分發揮廣州、深圳、珠海的國企和國有資本空間拓展能力的帶動作用,具體通過港口、高鐵、城軌、機場基礎建設以及廣州高新區及自貿區、深圳前海自貿區、珠海橫琴自貿區等建設的輻射帶動作用,促進粵港澳大灣區一體化,同時帶動肇慶、惠州、江門的國企空間拓展能力的提升;東莞和佛山應該充分發揮國有資本、人才上的優勢,積極參與產業升級,進一步提升自身國企空間拓展能力?;浉郯拇鬄硡^9市國資委應該充分利用好國家關于粵港澳大灣區有關政策,進一步推進國資改革,形成廣州、深圳、珠海三個城市為主的國企發展核心區,以此帶動灣區兩側城市的國企積極參與粵港澳大灣區一體化進程。

其次,提升和改善國企灣區空間拓展能力,建立國企各類平臺。

國企要素和國企平臺對粵港澳大灣區國企空間拓展具有明顯的促進作用,各市應該推動和保障國企積極參與灣區一體化空間拓展。如,應該加大在大灣區基礎設施建設的投入,縮短參與一體化交融與合作的成本;應該進一步完善國企空間拓展有關的政策支持,以滿足國企參與一體化發展過程中的政策保障,具體包括具體的獎勵政策、引導措施、信息交流和各類協調辦法的完善,國有資本投資優惠政策的完善等;對國企與民企混改和產權交易給予支持和扶持,尤其是對各類交易風險實現有效控制。只有國企出資人對國企拓展的支持得到滿足,才能積極推進大灣區國企和國有資本在一體化過程形成合力,起到引領作用,從而提升粵港澳大灣區的國企空間拓展能力。

再次,加大國有資本投入,引進各類人才。

國有資本投入和人才投入對粵港澳大灣區國企空間拓展能力具有明顯的促進作用,各市國資出資人可制定相應的人才和資金政策,以實現9市國企空間拓展的協同發展。而這其中最重要的是實現區域國企要素的合理分配。這種合理分配應該基于各城市的對接粵港澳大灣區一體化具體舉措,一方面應該鼓勵人才集聚,加大對港口、機場、高鐵、路橋、城軌等基礎設施投入,積極投入培育和發展新興產業;另一方面促進國企資源要素向灣區兩側的城市流動,加大大灣區11個城市之間的合作與交流,促進各個城市的職能專業化和分工形成,建立跨行業、跨區域的國有資本投入體系。

最后,建立國資監管機構牽頭的粵港澳大灣區一體化國企空間拓展協調機構。

應該在粵港澳大灣區建立國有企業和國有資本拓展粵港澳一體化空間的協調機構,協調機構的作用主要有以下兩點。首先,其基本功能是輔助國家和地方政府,實現大灣區區域國企要素的合理分配,發揮引領性作用,一方面,協調機構應該對粵港澳大灣區各個城市的國企要素和國企拓展能力做出具體調查,然后根據粵港澳大灣區一體化的實際情況,對要素進行高效率的空間配置;另一方面,鼓勵國企要素在大灣區城市之間自由流動,并掌握好流動的“度”,充分發揮市場機制的主導作用,致力于要素市場的一體化建設。第二,在粵港灣大灣區一體化的各項經濟政策制定與實施過程中強化國企的主導作用的多方協調,以降低經濟主體國企、民企和外資空間活動的交易成本。(本文摘自廣東省人民政府國有資產監督管理委員會研究室所作的《粵港澳大灣區經濟空間一體化下國有企業導向性空間拓展及溢出效應》報告,有刪節。)

【責任編輯:趙藝涵】

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